行業(yè)完善法律監(jiān)管體系讓“冷鏈”成為“安全鏈”

時間：2023-01-03 00:01:22來源：food欄目：冷鏈新聞閱讀：

作為食品領(lǐng)域的新興業(yè)態(tài)，多環(huán)節(jié)、長鏈條、專業(yè)化特征決定了冷鏈?zhǔn)称钒踩L(fēng)險相較于一般食品更具復(fù)雜性與特殊性。而制度設(shè)計層面基礎(chǔ)立法的缺陷和配套法規(guī)的滯后，監(jiān)管層面監(jiān)管體制、監(jiān)管主體以及監(jiān)管方式存在的問題也給有效防范冷鏈?zhǔn)称钒踩L(fēng)險帶來了困難。針對我國冷鏈?zhǔn)称贩杀O(jiān)管實踐存在的問題，只有立法者、執(zhí)法者以及市場主體共同參與冷鏈?zhǔn)称钒踩L(fēng)險治理，完善冷鏈?zhǔn)称废嚓P(guān)立法，優(yōu)化冷鏈?zhǔn)称钒踩珗?zhí)法，構(gòu)建覆蓋冷鏈?zhǔn)称樊a(chǎn)、運、銷全流程的法律監(jiān)管體系，才能使“冷鏈”成為“安全鏈”，以保障消費者“舌尖上的安全”。

行業(yè)“野蠻生長”副作用顯現(xiàn)

近10年來，作為全球最大的消費市場，伴隨著我國物流產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展和消費者從“吃得飽”到“吃得好”理念的轉(zhuǎn)變，站在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代端口的冷鏈?zhǔn)称烦浞譂M足了消費者差異化、多樣化的食品需要，我國冷鏈?zhǔn)称返男枨蠖瞬粩嗯蛎?，冷鏈?zhǔn)称沸袠I(yè)發(fā)展迅速。

但是冷鏈?zhǔn)称沸袠I(yè)在“野蠻生長”的同時，其副作用也隨之顯現(xiàn)。一方面，冷鏈?zhǔn)称窂漠a(chǎn)地走向消費者的餐桌，要經(jīng)歷原產(chǎn)地—初預(yù)冷—冷庫—冷藏運輸—批發(fā)站點冷庫—零售商場冷柜—消費者冰箱的漫長“旅程”。然而，由于我國食品冷鏈配套設(shè)施還不完善，食品冷鏈綜合運營成本居高不下，因此部分冷鏈?zhǔn)称返臏囟缺O(jiān)測與控制在這一漫長過程中都處于缺失狀態(tài)，許多所謂的冷鏈?zhǔn)称冯y以做到從生產(chǎn)到銷售的全過程低溫覆蓋，只是“偽冷鏈”。

另一方面，由于冷鏈?zhǔn)称飞婕敖煌ㄟ\輸、海關(guān)進(jìn)口、食品生產(chǎn)與銷售以及冷藏冷凍技術(shù)等多方面、多環(huán)節(jié)問題，冷鏈?zhǔn)称沸袠I(yè)在快速發(fā)展的同時其監(jiān)管卻相對滯后，出現(xiàn)了一些監(jiān)管盲區(qū)。比如在2015年曝出的“僵尸肉”事件，該案中一些走私的冷鏈凍肉“肉齡”長達(dá)三四十年，總重量超過10萬噸，數(shù)年來該犯罪團(tuán)伙涉及的走私凍品貨值超過30億元人民幣。而在此次新冠肺炎疫情中，自2020年7月初廈門、大連海關(guān)先后從進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称返耐獍b上檢測出新冠肺炎病毒以來，全國各地也密集報告了數(shù)十起冷鏈?zhǔn)称泛怂釞z測陽性的案例。

在國內(nèi)疫情已經(jīng)得到控制而國外疫情形勢依然十分嚴(yán)峻的情況下，國內(nèi)市場對進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称返木薮笮枨蠼o各級、各環(huán)節(jié)冷鏈?zhǔn)称窓z疫部門造成了巨大的監(jiān)管壓力。在這種壓力下，我國冷鏈?zhǔn)称钒踩O(jiān)管體系暴露出了各種漏洞，冷鏈?zhǔn)称钒踩录舆B發(fā)生，甚至出現(xiàn)了受污染的進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称吩跀?shù)個地市間流通月余后才被檢出的案例。

隨著研究人員從冷鏈?zhǔn)称飞戏蛛x出活體新冠肺炎病毒，現(xiàn)實中發(fā)生了多起由于接觸受污染冷鏈?zhǔn)称范腥拘鹿诜窝撞《镜陌咐?，新冠肺炎疫情?jīng)由冷鏈?zhǔn)称贰拔飩魅恕钡娘L(fēng)險被證實，冷鏈?zhǔn)称钒踩L(fēng)險鏈條不斷延伸甚至跨越國界的態(tài)勢愈加顯著。因此，在這種背景下，如何運用法律保障冷鏈?zhǔn)称钒踩?、治理冷鏈?zhǔn)称钒踩L(fēng)險已成為關(guān)系到公眾健康、疫情防控乃至國家食品安全體系建設(shè)的重要課題。

系統(tǒng)化檢視行業(yè)法律監(jiān)管意義重大

現(xiàn)階段，我國冷鏈?zhǔn)称返陌l(fā)展已步入快車道，與此同時，冷鏈?zhǔn)称钒踩珕栴}頻頻發(fā)生。因此，對目前整個冷鏈?zhǔn)称沸袠I(yè)的法律監(jiān)管進(jìn)行系統(tǒng)化的檢視與考察，從立法與執(zhí)法的維度切入，挖掘出問題背后的監(jiān)管痛點和難點就具有十分重要的意義。

立法層面

法治無論如何都是維護(hù)食品安全不可或缺的、基本的方式和策略。但在許多新型的、混合的行業(yè)，作為多種產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的結(jié)合體，它們要么缺乏法律制度的規(guī)范，存在法律漏洞，要么相關(guān)法律不能協(xié)調(diào)配套得到有效的施行。而這種問題在冷鏈?zhǔn)称繁O(jiān)管領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。

從食品安全基礎(chǔ)立法來看，作為我國食品安全監(jiān)管法律體系核心的食品安全法自身就存在一些漏洞與不足。以基礎(chǔ)概念的闡述為例，食品安全法第一百五十條將“食品”定義為：各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物品，但是不包括以治療為目的的物品。而這一完全照搬已廢止的食品衛(wèi)生法第五十四條的規(guī)定，對“食品”的定義范圍明顯過窄。以《食品工業(yè)基本術(shù)語》為參考，其在第2.1條款對食品的定義是：可供人類食用或飲用的物質(zhì)，包括加工食品、半成品和未加工食品，不包括煙草或只作藥品用的物質(zhì)。所以從兩者的對比可以看出，食品安全法對食品范疇的界定顯然遺漏了半成品類食品。而實際上，在冷鏈?zhǔn)称返姆N類構(gòu)成中，半成品類食品又恰恰占比極大。因此，如果從嚴(yán)格的文義解釋角度來看，半成品冷鏈?zhǔn)称肪筒粚儆谑称钒踩ㄖ兴x的“食品”，對此類冷鏈?zhǔn)称返谋O(jiān)管就沒有正當(dāng)、充分的法律依據(jù)。

同時，從法條的設(shè)計來看，在冷鏈?zhǔn)称窐I(yè)快速發(fā)展的當(dāng)下，食品安全法卻沒有對冷鏈?zhǔn)称纷鞒雒鞔_具體的規(guī)定，在有關(guān)冷鏈?zhǔn)称贩杀O(jiān)管的措施等方面存在著嚴(yán)重的缺失。食品安全法僅在第五十六條規(guī)定了“餐飲服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)……定期清洗、校驗保溫設(shè)施及冷藏、冷凍設(shè)施”，而這一條款雖然涉及部分實質(zhì)上屬于冷鏈?zhǔn)称钒踩O(jiān)管的問題，但也只是蜻蜓點水般一帶而過。對食品銷售者這一冷鏈末端主體的這種概括性規(guī)定顯然無法對整個食品冷鏈進(jìn)行全流程與全覆蓋監(jiān)管。

除了食品安全基本立法的自身缺陷，目前我國關(guān)于冷鏈?zhǔn)称返呐涮追煞ㄒ?guī)也不盡完善。我國關(guān)于冷鏈?zhǔn)称返母骷壛⒎傮w數(shù)量較少、位階較低，各種標(biāo)準(zhǔn)的制定十分混亂。在我國現(xiàn)行法律法規(guī)體系中，有關(guān)食品的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)超過了3000條，但實際上與食品物流與流通環(huán)節(jié)有關(guān)的規(guī)范僅有100多條。具體到冷鏈?zhǔn)称沸袠I(yè)，目前國家層面雖然出臺了包括《冷鏈物流分類與基本要求》《食品冷鏈物流追溯管理要求》等相關(guān)規(guī)范性文件，但由于這些規(guī)范性文件普遍效力較低，其推薦性、倡導(dǎo)性功能強(qiáng)，約束力和強(qiáng)制力卻很弱。

在缺乏國家層面統(tǒng)一立法的情況下，一些地方尤其是部分一線城市率先試點地方性冷鏈標(biāo)準(zhǔn)化工作，構(gòu)建地方標(biāo)準(zhǔn)對冷鏈?zhǔn)称返陌l(fā)展進(jìn)行規(guī)范。但由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異導(dǎo)致的冷鏈行業(yè)發(fā)展不均衡，這些地方立法與標(biāo)準(zhǔn)多集中在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，地區(qū)分割現(xiàn)象也十分嚴(yán)重。這也就導(dǎo)致了雖然目前我國冷鏈?zhǔn)称窐?biāo)準(zhǔn)（包括國標(biāo)、行標(biāo)、地標(biāo)）多達(dá)200余項，但這些標(biāo)準(zhǔn)參差不齊、差異巨大、效力懸殊，最終造成了行業(yè)內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)與政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)交互錯亂、國家標(biāo)準(zhǔn)與地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)交叉矛盾的尷尬局面，無形中增加了冷鏈?zhǔn)称繁O(jiān)管的統(tǒng)籌難度。

執(zhí)法層面

法律制度供給雖然是冷鏈?zhǔn)称钒踩O(jiān)管的基礎(chǔ)，但是立法的缺失與不足只是冷鏈?zhǔn)称繁O(jiān)管漏洞出現(xiàn)的充分條件而絕非必要條件。在執(zhí)法層面，冷鏈?zhǔn)称钒踩O(jiān)管實踐中存在的種種問題也值得關(guān)注與反思。

一是監(jiān)管體制桎梏。實際上，冷鏈?zhǔn)称肥袌錾铣霈F(xiàn)的種種問題，很大程度上都與現(xiàn)行的行政體制和監(jiān)管方向有關(guān)。目前雖然在中央層面進(jìn)行的大部制改革將食品安全監(jiān)管職能由國家市場監(jiān)管總局負(fù)責(zé)，在中央層面一定程度上消除了所謂的“九龍治水”現(xiàn)象。但在對冷鏈?zhǔn)称返牡胤奖O(jiān)管中，食品冷鏈長流程、多環(huán)節(jié)特點造成了冷鏈?zhǔn)称繁O(jiān)管多頭執(zhí)法現(xiàn)象依然突出，在立法落實不到位情況下冷鏈?zhǔn)称繁O(jiān)管體制仍較為混亂。

冷鏈?zhǔn)称凡煌趥鹘y(tǒng)食品，其監(jiān)管部門除了傳統(tǒng)的市場監(jiān)管部門外還包括海關(guān)檢疫部門、交通物流管理部門等。實際上，這種對冷鏈?zhǔn)称返亩囝^監(jiān)管體制存在明顯的缺陷。正如世界衛(wèi)生組織和世界糧農(nóng)組織在聯(lián)合發(fā)布的《確保食品安全和質(zhì)量：加強(qiáng)國家食品控制體系導(dǎo)則》一文所揭示的，在大多數(shù)國家，食品的控制、監(jiān)管責(zé)任都由不同的部門和機(jī)構(gòu)分擔(dān)。雖然表面上看來這些機(jī)構(gòu)的作用和責(zé)任是截然不同的，但通過對食品實際管理活動的考察可以發(fā)現(xiàn)，重復(fù)卻又支離破碎的監(jiān)管以及缺乏配合與協(xié)調(diào)的食品安全執(zhí)法是一種普遍現(xiàn)象。

從我國的冷鏈?zhǔn)称繁O(jiān)管實踐來看，各監(jiān)管部門在加工生產(chǎn)、運輸流轉(zhuǎn)以及流通消費各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作權(quán)力界定不清、職責(zé)交叉、監(jiān)管缺位的現(xiàn)象也十分突出。比如對于進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称范?，根?jù)食品安全法規(guī)定，進(jìn)口食品經(jīng)過海關(guān)檢驗檢疫合格進(jìn)入國內(nèi)市場后由各級市場監(jiān)督部門進(jìn)行監(jiān)管。但由于監(jiān)管主體間協(xié)作機(jī)制不健全、信息共享機(jī)制缺失，這種監(jiān)管部門的轉(zhuǎn)移常常會造成監(jiān)管脫節(jié)，給進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称钒踩珟順O大的風(fēng)險隱患。

二是監(jiān)管主體單一。總結(jié)我國近年來尤其是疫情中發(fā)生的若干冷鏈?zhǔn)称钒踩录?，從微觀的個體的層面來看，一些行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)或者失職、瀆職等情況的存在確實是引發(fā)某些冷鏈?zhǔn)称钒踩录闹苯釉?。但從冷鏈?zhǔn)称钒踩O(jiān)管整體現(xiàn)狀來分析，導(dǎo)致冷鏈?zhǔn)称钒踩录喟l(fā)的最根本原因還是現(xiàn)階段我國對冷鏈?zhǔn)称酚邢薜谋O(jiān)管能力和資源與冷鏈?zhǔn)称穬?nèi)生的復(fù)雜安全風(fēng)險之間的矛盾還沒有得到很好的解決。雖然食品安全監(jiān)管是政府的基本職責(zé)，但冷鏈?zhǔn)称钒踩卫硎且粋€非常復(fù)雜的系統(tǒng)，獨木難支，僅僅依靠行政監(jiān)管部門的行政執(zhí)法力量是難以為繼的。

因此，要做到對冷鏈?zhǔn)称返挠行ПO(jiān)管和全面監(jiān)管，需要構(gòu)建多層次的協(xié)同治理體系，發(fā)揮從個體到社群、從行業(yè)到政府的多元共治的作用。但目前來看，我國對于冷鏈?zhǔn)称返陌踩O(jiān)管主體十分單一，除了政府職能部門之外，行業(yè)協(xié)會、社會組織以及普通消費者在冷鏈?zhǔn)称钒踩卫磉^程中的參與度仍比較低。而作為具有較強(qiáng)專業(yè)性的行業(yè)，在冷鏈?zhǔn)称沸袠I(yè)監(jiān)管過程中政府如果缺乏與相關(guān)食品企業(yè)、物流企業(yè)以及冷藏冷庫企業(yè)之間的有效溝通，在會使監(jiān)管工作缺少活力的同時，也必然會導(dǎo)致食品監(jiān)管部門與冷鏈?zhǔn)称方?jīng)營者以及消費者之間被信息鴻溝割裂為三個孤立主體，最終導(dǎo)致對冷鏈?zhǔn)称返陌踩O(jiān)管目標(biāo)落空。

三是日常監(jiān)管缺失。根據(jù)法律授權(quán)對食品安全進(jìn)行監(jiān)管的機(jī)構(gòu)進(jìn)行的食品監(jiān)督管理活動，其最終目的在于保護(hù)消費者合法權(quán)益，為社會公眾提供安全可靠的食品，以此維護(hù)公共健康和安全。但遺憾的是，如中國制冷學(xué)會副理事長兼冷藏凍結(jié)專業(yè)委員會主任劉長永所言，目前我國“食品冷鏈缺少監(jiān)管措施”，我國冷鏈?zhǔn)称返娜粘１O(jiān)管存在著較多的真空與漏洞，維護(hù)公共健康和安全的監(jiān)管目標(biāo)在冷鏈?zhǔn)称繁O(jiān)管中還難以完全實現(xiàn)。

來源：中國食品報

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